El conflicto ruso-ucraniano y el derecho internacional: libre determinación y democracia
El pasado 9 de julio, en la web NachDenkSeiten, la escritora y traductora Éva Péli presentaba un artículo resumen del contenido de la entrevista al ministro de asuntos exteriores ruso, Sergei Lavrov, realizada por el periódico húngaro Magyar Nemzet.
Una de las partes llamativas de la entrevista se centraba en el derecho internacional, con la acusación de Lavrov de una referencia selectiva por parte de los países occidentales a la integridad territorial, con ignorancia de la libre determinación y del respeto de los derechos humanos. A tales efectos, mencionaba de forma específica el contenido de la Resolución 2625 de la Asamblea General de las Naciones Unidas que incluye, a modo de Anexo, la Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, aprobada el 24 de octubre de 1970[1]. Según dicha declaración, en la interpretación de Lavrov, la apelación al principio de integridad territorial sólo podrían realizarla aquellos estados cuyos gobiernos representan a toda la población.
Aunque no se trata de un acuerdo internacional directamente vinculante, la Declaración constituye una fuente jurídica destacada ya que desarrolla, de forma universalmente aceptada, principios generales de la Carta de las Naciones Unidas. En sus decisiones y valoraciones, los tribunales internacionales, en particular la Corte Internacional de Justicia, se han apoyado en muchas ocasiones en los principios de la Declaración 2625. Esto supone un reconocimiento de su carácter fundamental y de su papel de fuente destacada en la interpretación aplicada de la normativa internacional.
El destacado valor normativo de la Declaración 2625 se asocia al hecho de que fuera aprobada por consenso, coincidiendo con el 25º aniversario de la creación de la ONU, y de que tuviera como intención fundamental abordar aspectos no suficientemente precisados hasta entonces en el derecho internacional, en particular en lo relativo a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los estados de cara al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. En este sentido, constituye una fuente jurídica relevante de cara a una interpretación más desarrollada de los principios fundamentales que rigen las relaciones entre los Estados en la comunidad internacional, incluyendo todo lo relativo al desarrollo del principio de libre determinación (o autodeterminación). Como señala el preámbulo de la Declaración, en su búsqueda del fortalecimiento de la paz mundial, su aprobación pretendía constituir “un acontecimiento señalado en la evolución del derecho internacional y de las relaciones entre los Estados al promover el imperio del derecho entre las naciones y, en particular, la aplicación universal de los principios incorporados en la Carta [de las Naciones Unidas]”.
El principio de libre determinación y la Declaración 2625
En el planteamiento de Lavrov subyace la opinión de que existiría, en el marco del derecho internacional, un derecho a la libre autodeterminación para aquellos pueblos, en especial en aquellos territorios en los que fueran mayoritarios, sujetos a los designios de un gobierno que no actúa como gobierno representativo de todas los grupos de población o pueblos presentes en el territorio.
Sin embargo, en lo relativo al principio de libre determinación (o autodeterminación), el derecho internacional se ha enfrentado tradicionalmente a la ausencia de una clara delimitación de su contenido, por mucho que se acepte de forma general que la autodeterminación implica el derecho a una elección libre, por parte de los distintos pueblos, respecto a la determinación de su condición política y a la persecución del desarrollo económico, social y cultural deseado.
En este contexto, los dos aspectos esencialmente debatidos, y sujetos a cierta indefinición, se han relacionado con el contenido del concepto de pueblo y con el potencial derecho de secesión asociado a la autodeterminación. Respecto a estos dos puntos, algunos hechos jurídicos recientes, en particular la Referencia sobre la secesión de Quebec de la Corte Suprema de Canadá (Referencia sobre Quebec) y la Opinión sobre Kosovo de la Corte Internacional de Justicia (Opinión sobre Kosovo), han contribuido a precisar, al menos, algunas cuestiones básicas.
El concepto de pueblo
En el derecho internacional, la delimitación del concepto de pueblo, sujeto último de la libre determinación, ha quedado relativamente indeterminada. En gran medida, el término de pueblo ha tendido a asimilarse en las normas internacionales a la población del territorio, un criterio que resulta coherente con la aplicación, en la política de descolonización (o de disolución de estados previamente existentes), del principio de uti possidetis juris (esto es, que las fronteras son las que existían en el momento de acceder a la independencia o la estatalidad). De esta forma, se ha entendido aplicable el proceso de autodeterminación externa en el marco de las fronteras heredadas del Estado colonial (o del Estado en vías de disolución, por ejemplo en el caso de la antigua República Federal Socialista de Yugoslavia) en el momento de la independencia.
Aunque está implícito en el derecho internacional que partes de la población de un estado pueden constituir un pueblo, la Opinión sobre Kosovo introduce una novedad fundamental sobre el modo de representación de dicho pueblo y su capacidad de actuar de forma independiente sin violar los preceptos del derecho internacional. Así, en esta Opinión la Corte Internacional de Justicia establece que, en el marco del derecho internacional, actores no estatales (entendidos como actores que actúan al margen del derecho estatal e incluso internacional) no violan las normas internacionales al actuar conjuntamente “en su calidad de representantes del pueblo de Kosovo” y declarar su independencia, al margen del marco provisional de autogobierno establecido por Naciones Unidas y de la regulación estatal serbia. Por tanto, en lo relativo a la apuesta por ejercer la autodeterminación externa, incluida la potencial secesión, el hecho de representar a una parte específica de la población de una parte de un estado, a un pueblo, sería suficiente para poder declarar la independencia sin contravenir las normas generales del derecho internacional.
De esta forma, la Opinión sobre Kosovo convierte a los “representantes” de un pueblo minoritario dentro del estado en actores con capacidad real de actuación en materia de libre determinación. Algo que, por supuesto, pudiera ser de aplicación, en el caso ucraniano, a los representantes de territorios como la República Autónoma de Crimea.
El derecho a la secesión
Sin embargo, poder actuar legítimamente como actores independientes en el derecho internacional, apelando a la representación de un pueblo, no significa que exista en paralelo un derecho automático a la rebelión y a la secesión. Al amparo de la normativa internacional, los estados independientes no coloniales pueden reclamar la aplicación del principio de unidad nacional y de integridad territorial para que prevalezca sobre demandas de autodeterminación externa. Más aún, la legislación internacional espera que el derecho de libre determinación sea ejercido por los pueblos dentro del marco de los estados soberanos existentes, respetando la integridad territorial de dichos estados. La Opinión sobre Kosovo no pone en tela de juicio este principio, sino que se limita a señalar que no existe en el derecho internacional una norma que, de forma general, prohíba las declaraciones de independencia.
La cuestión a debatir respecto al derecho de secesión de pueblos minoritarios dentro de un estado es determinar aquellas circunstancias, siempre excepcionales, en las que pudiera ser de aplicación un proceso de autodeterminación externa porque no sea posible la libre determinación interna, dentro del propio estado, que teoriza y defiende de forma general el derecho internacional. Y ahí es donde resulta de especial relevancia la mención al gobierno representativo de la Declaración 2625.
A este respecto, debe recordarse la posición de la Corte Suprema de Canadá en su Referencia sobre la Provincia de Quebec. Según este tribunal, tres son las circunstancias excepcionales que podrían hacer permisible el ejercicio de la autodeterminación externa y de la secesión de un determinado estado. Los dos primeros, previstos en la propia Carta de Naciones Unidas, se vinculan a la existencia de una situación colonial o, fuera de este contexto colonial, de una forma de opresión similar (situaciones de subyugación, dominación o explotación extranjera, por ejemplo). Pero, en una tercera circunstancia, cuando se observara un bloqueo completo de un ejercicio significativo del derecho de un pueblo a la libre determinación interna, podría eventualmente considerarse un derecho a la secesión. En este caso de opresión real, cuando “a un grupo definido se le deniega un acceso significativo al gobierno para perseguir su desarrollo político, económico, social y cultural”, el pueblo en consideración estaría legitimado, en última instancia, para ejercer su derecho a la autodeterminación a través de la secesión.
Como aspecto común, en los tres casos señalados el grupo o pueblo afectado se enfrentaría a un tipo de gobierno que no represente al conjunto del pueblo o a los pueblos presentes en el territorio. sin distinción de ninguna naturaleza. Y es precisamente en este punto en el que resultan determinantes los preceptos de la Declaración 2625 puesto que en ella se precisan aquellos casos en los que resulta aplicable la prohibición de aquellas actuaciones encaminadas a “quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes”. Esto se daría en el caso de aquellos estados “que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos […] y estén, por tanto dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color de piel”.
Este precepto sobre la exigencia de un gobierno representativo para poder apelar al principio de integridad territorial frente a los intentos secesionistas se retoma, en una forma más simplificada, en la Declaración de Viena adoptada por consenso en la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos de 1993 y en la que esa idea de gobierno representativo se asocia a un “gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción alguna”.
En conclusión, para que se respete el principio de integridad territorial, los Estados deben actuar en representación de toda su población. Un planteamiento normativo que, como los demás contenidos en la mencionada Declaración 2625, se consideran hoy parte de las normas consuetudinarias del derecho internacional.
Po esa razón, en el párrafo 134 de su Referencia sobre Quebec, la Corte Suprema de Canadá establece que la ausencia de un gobierno representativo, y el bloqueo asociado de los procesos de aplicación efectiva de la autodeterminación interna “podría potencialmente dar lugar a un derecho de secesión”. Esto parecería particularmente cierto, según distintos expertos, en presencia de violación grave de los derechos humanos y en caso de que el bloqueo señalado sea grave y persistente, sin posibilidad de corrección a través de medios judiciales.
En este tipo de violación del derecho a la libre determinación interna, se consideraría que, sin tratarse de pueblos coloniales, podría hablarse de pueblos tratados en una forma colonial, quedando totalmente frustrada su capacidad de ejercitar internamente su derecho a la libre determinación interna. Según la Corte Suprema de Canadá, en su párrafo 138, un pueblo así sometido podría ser titular de “un derecho a la autodeterminación externa porque le ha sido negada la capacidad de ejercer internamente su derecho a la autodeterminación”.
Los límites al derecho de secesión y la cuestión ucraniana en el marco de la Declaración 2625
Sin embargo, como recuerda el tribunal canadiense, no está suficientemente acreditado que el supuesto de falta de un gobierno representativo refleje realmente una norma jurídica internacionalmente establecida, dado que la Declaración 2625 no emana de una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU sino de su Asamblea General. Debe recordarse que el principio de libre determinación en el derecho internacional ha evolucionado en todo momento dentro de un marco de respeto hacia la integridad territorial de los Estados. Diversos principios internacionales, tales como los de integridad territorial, soberanía, no intervención en asuntos domésticos, normas contra un prematuro reconocimiento de nuevos Estados o la aplicación del principio de uti possidetis juris condicionan la aplicación del principio de libre determinación, entendido en términos de derecho a la secesión. Tal y como señala la Corte Suprema de Canadá, en su párrafo 126, se trataría, en todo caso, de una medida de último recurso que “surge sólo en los casos más extremos e incluso entonces, en circunstancias cuidadosamente definidas”.
En realidad, lo que la Declaración 2625 asociaría al principio de libre determinación de los pueblos no sería tanto un derecho de secesión externa como un derecho interno a la democracia y al respeto pleno y completo de los derechos humanos, ya se traten de derechos lingüísticos, religiosos o culturales.
Sin perjuicio de ello, puede aceptarse que, tras los acontecimientos de Maidan en 2014, la posición de Ucrania es un claro ejemplo de un Estado cuyo Gobierno no sólo no respeta al conjunto del pueblo o de los pueblos residentes en su territorio, en este caso al que se identifica con la nación o la cultura rusa, sobre la base de la igualdad y sin discriminación, sino que su actuación hace inviable la integración de la minoría prorrusa en la vida democrática del país. Debe recordarse que el Estado ucraniano se ha manifestado de forma expresa en contra de toda pretensión de representación de la minoría, favoreciendo la liquidación, por la vía tanto política como judicial y militar, de toda efectiva expresión política y hasta cultural de la oposición prorrusa. De ahí que, en este caso, pudiera alegarse ante los tribunales internacionales la total falta de respeto en Ucrania por la aplicación efectiva de la democracia y del respeto de los derechos humanos, en condiciones de igualdad, para una parte significativa de la población.
Según distintos autores, como por ejemplo Jean Marie Woehrling, habría tres criterios básicos previstos en la Declaración 2625 que, de no estar presentes, podrían permitir apelar a un ejercicio externo del derecho de autodeterminación de forma que incidiera en la integridad territorial o en la unidad política de un estado. Estos criterios se resumirían en tres aspectos: no haber podido autodeterminarse dentro del estado; ser sometido a tratamiento desigual o discriminatorio o a violación de los derechos humanos; y carecer de un gobierno representativo.
La cuestión a plantear entonces es si el derecho a la autodeterminación externa no podría justificarse en el caso de un estado que prohíbe la existencia misma del pueblo y de la cultura rusa en su territorio y que se muestra dispuesto a usar la fuerza militar, contribuyendo a la total destrucción de sus ciudades, contra la población rebelde del Donbass o de Crimea, con peso determinante o mayoritario de la minoría prorrusa. El mero recurso a la guerra contra el Donbass a partir de 2014 sitúa el conflicto en un escenario de incumplimiento por parte de Ucrania de sus obligaciones como gobierno representativo, en particular a partir de la crisis de los acuerdos de Minsk, con continuadas referencias de las autoridades ucranianas actuales a su imposible aplicación (a pesar de haberlos rubricado). La persecución de la lengua rusa y de la formas religiosas vinculadas al mundo ruso, así como la prohibición casi universal de los partidos y movimientos vinculados a la población prorrusa en Ucrania, son otras muestras de la inequívoca falta de voluntad del Estado ucraniano por representar los intereses de esa parte de la población en su territorio.
De ahí que pudiera plantearse –al menos como potencial demanda en el marco del derecho internacional– la posibilidad de recurrir al derecho de secesión en aquellos casos en los que se ha negado a una parte del pueblo ucraniano un nivel significativo de ejercicio de su derecho a la libre determinación dentro del Estado del que forma parte.
De esta forma, mientras en el caso Crimea sería de potencial aplicación la no prohibición, en el derecho internacional, de las declaraciones de independencia, el incumplimiento de los acuerdos de Minsk, en un contexto de completa persecución política de la grupos de cultura o posición prorrusa por parte de Ucrania, con acciones manifiestas orientadas incluso a impulsar su salida del país, sitúan a Ucrania en un escenario de potencial incumplimiento de su obligación de actuar como gobierno representativo. Este escenario ha sido, en términos históricos, particularmente real en determinadas áreas de los oblast del Donbass, tanto en Donetsk como Lugansk.
Las distintas partes incumplidoras del derecho internacional
Sin duda, la intervención rusa de 2022 supuso el ejercicio de una coerción militar, política o económica contra el Estado de Ucrania, así como el recurso a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial de ese estado. Pero no se trata de la única vulneración de los principios contenidos en la Declaración 2625 y en las demás normas del derecho internacional. Analizando el contenido de esa declaración, de hecho, pueden señalarse al menos las siguientes vulneraciones en la parte ucraniana y occidental:
- La obligación de no intervenir en los asuntos de cualquier otro estado, como condición esencial para asegurar la convivencia pacífica entre las naciones no sólo puede considerarse vulnerada por la acción rusa, ya se sitúe en 2014 o en 2022, sino por todos aquellos estados occidentales, Estados Unidos y Canadá a la cabeza, que facilitaron la acción contra las entonces instituciones legítimas de Ucrania en 2014. Debe recordarse que, según la Declaración 2625, los estados tienen el deber de abstenerse de organizar, instigar, ayudar o participar en actos de guerra civil en otro Estado. Tienen que abstenerse, además, de cualquier otra forma de injerencia o de amenaza atentatoria de la personalidad del Estado, o de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen.
Es difícilmente discutible que determinados estados incumplieron, durante el periodo Maidan, su obligación de “abstenerse de organizar, apoyar, fomentar, financiar, instigar o tolerar actividades armadas, subversivas o terroristas encaminadas a cambiar por la violencia el régimen” legítimo en Ucrania en 2014.
- El uso de la coerción y la amenaza no sólo ha caracterizado a la Federación Rusa contra Ucrania, sino que ha estado bien presente en la actuación ucraniana y de sus aliados occidentales. Destaca muy en particular la coerción económica por parte de las potencias occidentales contra la Federación Rusa, una acción que vulnera el contenido de la Declaración 2625 al plantearse en términos que desbordan el propio marco de la intervención militar rusa, y con pretensión de extenderse más allá de la finalización de las acciones militares, y establecerse expresamente al margen del Consejo de Seguridad de la ONU, sin voluntad alguna de considerar su aprobación en el marco de ese Consejo.
- La acción desarrollada en el oblast de Kursk, así como en otras zonas de la Federación Rusa, como los oblast de Briansk y Belgorod, también suponen un ataque contra la integridad territorial rusa, desarrollada por el Estado de Ucrania con el apoyo militar efectivo de los países occidentales. Como señala la Declaración 2625, todo estado “tiene el deber de abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza para violar las fronteras internacionales existentes de otro Estado o como medio de resolver controversias internacionales, incluso las controversias territoriales y los problemas relativos a las fronteras de los Estados”. La intervención rusa no legitima la acción ucraniana en Kursk y otras provincias rusas sujetas a ocupación ucraniana durante la guerra posterior a 2022.
Debe recordarse además que, con anterioridad, Ucrania ya había recurrido al uso de la fuerza para violar las líneas internacionales de demarcación establecidas en Minsk. También había recurrido, a partir de 2022, a la organización de fuerzas irregulares para hacer incursiones en el territorio de la Federación Rusa.
- En ningún momento, y con algunas raras excepciones, como la iniciativa Trump, ni Ucrania, ni sus países aliados, han optado después de 2022 por tratar de arreglar la controversia con la Federación Rusa a través de medios pacíficos. Al contrario, la opción por la acción militar caracterizó la posición de estos países tras la intervención rusa de febrero de aquel año, incluso en el periodo en que la Federación Rusa se ofreció a negociar un acuerdo en Estambul, aceptando la igualdad soberana tanto de la parte rusa como de la ucraniana (en fuerte contraste con la pretensión de imposición unilateral de una salida que caracterizan las iniciativas ucranianas y occidentales, por ejemplo el Plan de Victoria de Ucrania o las propuestas del Reino Unido y la Unión Europea en el marco del proyecto de negociación planteado por los EE.UU. de Trump).
Debe mencionarse igualmente, en este contexto, la obligación del Estado de Ucrania de cooperar para eliminar todas las formas de discriminación racial y todas las formas de intolerancia religiosa, algo que ha incumplido de forma sistemática en relación con la población prorrusa en Ucrania.
- Además, la obligación de cumplir de buena fe las obligaciones contraídas por los estados en sus relaciones internacionales quebró por completo en relación con los acuerdos de Minsk, tal y como han dejado claro las propias manifestaciones de las distintas personas que, después de 2014, ocuparon de forma sucesiva la Presidencia de Ucrania.
Sin embargo, es en todo lo relativo al respeto del principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos en el que más claramente la acción del Estado de Ucrania y de sus países aliados se ha alejado de toda pretensión de ajuste a las normas vigentes del derecho internacional. El mayor exponente de este alejamiento ha sido el conjunto de medidas políticas y militares adoptadas para anular la efectiva posibilidad de una integración democrática de la minoría adscrita a la cultura rusa en el Estado de Ucrania, recurriendo las máximas instituciones de dicho estado al ataque militar contra la población disidente, en especial en la región del Donbass. Debe recordarse en este punto, además, que el recurso al uso de la fuerza para privar a los pueblos de su identidad nacional constituye una violación de sus derechos inalienables, un método de actuación al que el Estado de Ucrania ha recurrido de forma evidente tras 2014 contra la oposición prorrusa en ese país.
En relación con procesos que ninguna institución internacional competente ha definido como ilegal en el marco del derecho internacional, en particular con el observado tras la acción de las instituciones competentes de la República Autónoma de Crimea, debe recordarse que, según la Declaración 2625, el Estado de Ucrania habría tenido que “abstenerse de recurrir a cualquier medida de fuerza que prive de su derecho a la libre determinación y a la libertad y a la independencia a los pueblos”. Todo Estado, incluido el de Ucrania, tiene el deber de abstenerse de recurrir a cualquier medida de fuerza que prive de su derecho a la libre determinación a los pueblos aludidos en la formulación del principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación.
Si bien las vulneraciones señaladas con anterioridad no prefijan la potencial posición de los tribunales internacionales ante los hechos, sí pretenden señalar que, en ningún caso, y contrariamente a la creencia dominante en los países occidentales, puede considerarse a la Federación Rusa como único Estado que haya incumplido sus obligaciones en el marco del derecho internacional en el conflicto ruso-ucraniano. Por esa razón, en ausencia de algún pacto o acuerdo entre las partes para resolver las cuestiones planteadas por los participantes en la guerra ruso-ucraniana, es previsible que se abran importantes batallas jurídicas entre las partes. Además, respecto a los litigios que pudieran plantearse, no podría aventurarse a priori, a pesar de lo que opinen los gobiernos occidentales, el contenido de las decisiones finales de los tribunales internacionales.
[1] Resolución A/RES/2625 (XXV.
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